Zu den BR Wahlarenen am 15. und 22. Mai prüft der #faktenfuchs Behauptungen der Gäste. Neben denen der Linken-Politikerin auch die der AfD, Freien Wähler, FDP, CSU, SPD und Grünen.
Der EU-Emissionshandel - ein zahnloser Tiger?
Gleich die erste Frage aus dem Publikum hat die EU-Kandidaten in der BR Wahlarena auf die Belange der Fridays For Future gelenkt. Die Schülerin und Klima-Aktivistin Julia Knott aus Passau wollte wissen, welche innovativen Klimaschutzkonzepte die Politiker in der Europäischen Union vorstellen wollen. Als Beispiel nannte sie eine sozialverträgliche CO2-Steuer.
Die bayerische Spitzenkandidatin der Linken, Kathrin Flach Gomez, bekräftigte in ihrer Antwort die Forderung ihrer Partei nach einer CO2-Steuer mit einem sozialen Ausgleich - und erteilte im Zuge dessen dem Emissionshandel eine Abfuhr. Für diesen hatte zuvor der FDP-Kandidat Phil Hackemann plädiert.
Flach Gomez hingegen sagte:
"Aber der Emissionshandel, das ist bisher, denke ich, klar geworden, hat nicht wirklich funktioniert. Der ist bis jetzt ein sehr, sehr zahnloser Tiger, weil da einfach viel zu viele Zertifikate im Umlauf sind, als dass da wirklich an das Problem herangegangen werden konnte." (Kathrin Flach Gomez ab Min. 12:44 in der BR Wahlarena)
Stimmt das? Oder hat die Kandidatin der Freien Wähler, Ulrike Müller, recht, die in der Sendung einwarf, dass die Zahl der Zertifikate schon reduziert sei?
Wir fragten bei Kathrin Flach Gomez nach, inwiefern genau ihrer Meinung nach der Emissionshandel nicht funktioniere. Sie führte zwei Argumente an:
Erstens führe der Überschuss an Zertifikaten dazu, dass die Senkung der Emissionen in der EU nicht ausreiche, um das 2-Grad-Ziel aus dem Pariser Klimaabkommen noch einhalten zu können.
Zweitens habe die Idee, die Zertifikate zu verknappen, bisher nicht zu einer Verteuerung geführt.
💡 Was ist Emissionshandel?
Die EU führte 2005 den Europäischen Emissionshandel ein - das nach ihren eigenen Angaben zentrale gemeinschaftliche Klimaschutzinstrument. Es soll die Treibhausgase erfassen, die rund 12.000 Energie- und Industrieanlagen in den 28 Mitgliedsstaaten sowie Norwegen, Island und Liechtenstein ausstoßen. Auch der innereuropäische Flugverkehr ist einbezogen - nicht aber der Straßenverkehr und die Landwirtschaft. Damit umfasst das System rund 45 Prozent der europäischen Treibhausgas-Emissionen.
Gemeinsam mit nationalen Anstrengungen will die EU über den Emissionshandel den Ausstoß von Treibhausgasen so weit reduzieren, wie es ihre europäischen und internationalen Ziele verlangen.
Der EU-Emissionshandel funktioniert so: Eine Obergrenze (Cap) legt fest, wie viele Emissionen die Anlagen zusammen ausstoßen dürfen. Die Mitgliedstaaten geben eine entsprechende Menge an Berechtigungen aus. Je eine erlaubt den Ausstoß einer Tonne Kohlendioxid-Äquivalent. Die Zertifikate werden auf dem Markt frei gehandelt. So bildet sich ein Preis für den Ausstoß. Dieser soll Anreize bei den Unternehmen schaffen, ihre Treibhausgas-Emissionen zu reduzieren.
Sind zu viele CO2-Zertifikate auf dem Markt?
Das Problem: Als Klimaschutzinstrument funktionierte der Emissionshandel über längere Zeit nur eingeschränkt. Das stellte auch das Bundesumweltministerium fest, ebenso wie das Umweltbundesamt (UBA). Denn die Caps (Obergrenzen) waren zu hoch gesetzt. Die Zertifikate waren für die Unternehmen zu billig zu haben, um ins Sparen von Emissionen zu investieren. Im März 2017 zum Beispiel kostete eine Berechtigung für eine Tonne CO2 noch gut 5 Euro. Die OECD hingegen rechnet mit deutlich höheren sozialen Kosten, der Betrag liegt ihren Angaben zufolge nach konservativen Schätzungen bei 30 Euro pro Tonne CO2. Das Umweltbundesamt geht sogar von 180 Euro an Gesundheits- und Umweltschäden pro Tonne CO2 aus.
"Das Cap muss so gesetzt sein, dass Knappheit entsteht - und das war schon vor seit der zweiten Handelsperiode nicht mehr der Fall", sagte Christoph Kühleis gegenüber BR24, Emissionshandels-Experte vom Umweltbundesamt.
Die Gründe für die zu hohen Caps: Die Wirtschaftskrise ab 2008 führte dazu, dass die Produktion in der EU zurückging und damit auch die Emissionen, heißt es auch bei der Deutschen Emissionshandelsstelle, die als Behörde zum Umweltbundesamt gehört. Die Obergrenzen hatte viel mehr Berechtigungen zur Verfügung gestellt. Dadurch sank der Preis. Die nicht genutzten Zertifikate, der sogenannte Überschuss, wurden zudem übertragen auf die nächsten Jahre, sodass der Überschuss weiter anwuchs und der Preis für die Zertifikate noch weiter fiel. Außerdem konnte die Industrie viele Zertifikate aus Klimaschutzprojekten in Drittstaaten nach dem Kyoto-Protokoll nutzen. Aus Sicht des UBA waren die Caps auch aus politischen Gründen nicht ambitioniert genug, da man sich nicht auf ehrgeizigere Klimaziele einigen konnte.
"Wir hatten also eher eine Krise bezüglich der Reformbereitschaft in der EU-Klimapolitik, nicht des Emissionshandels", sagte UBA-Experte Kühleis. "Die Einigung über die Richtlinienänderung mit Reformvorschlägen zur Marktstabilitätsreserve und einer stärkeren jährlichen Kürzung des Caps kam erst im November 2017 nach einem mehrjährigen Verhandlungsprozess zustande."
Was aber heißt: zu viele Zertifikate? Ab wann besteht ein Überschuss? Der Toleranzbereich liegt zwischen 400 und 833 Millionen Berechtigungen, mehr soll es nicht geben. Derzeit sind mehr als 1,6 Milliarden davon auf dem Markt.
Insofern hat die Linken-Kandidatin Flach Gomez recht, wenn sie sagt, dass zu viele Zertifikate auf dem Markt sind. Deshalb besserte die EU nach, mit einer Reform, beschlossen von Rat und Europäischem Parlament.
Die EU hat den Emissionshandel reformiert
So hat zugleich auch Ulrike Müller von den Freien Wählern recht, wenn sie sagt, dass die Zahl der Berechtigungen schon gesenkt worden seien.
Schon das sogenannte Backloading, bei dem für die Versteigerung vorgesehene Berechtigungen zurückgehalten werden, reduzierte zwischen 2014 und 2016 den Überschuss, der 2013 seinen Höchststand bisher erreicht hatte. Und durch die Reform wird er seit diesem Jahr schrittweise weiter abgebaut. Das neue Instrument mit dem Namen Marktstabilitätsreserve kürzt jedes Jahr die Auktionsmengen um 24 Prozent, solange es zu viele Emissionsberechtigungen gibt. Zudem drehte die EU an den Caps: Noch sinkt die Zahl der jährlich ausgegebenen Berechtigungen jedes Jahr um 1,74 Prozent. Von 2021 an aber um 2,2 Prozent.
Sind die CO2-Zertifikate noch immer zu billig?
Umstritten ist, wie es auch Flach Gomez in Frage stellt, ob die bisherigen Schritte und die Reform ausreichen, um einen Preis für die Zertifikate zu erzeugen, der Investitionen in Klimagas-Einsparungen attraktiv macht, heißt es in einer Fußnote eines Berichts des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags zum Thema.
Beim Preis hat sich aber schon etwas getan. "Der Markt reagiert schon heute auf die in Zukunft erwartete Knappheit“, erklärte Kühleis. Aktuell kostet ein Zertifikat rund 25 Euro. "Die Preisentwicklung zeigt, dass das Vertrauen in den Markt zurückkommt." Trotzdem liegt dieser Preis unter den Kosten, die die OECD veranschlagt.
Führt der Emissionshandel zum Klimaziel?
Umstritten ist auch, ob der Emissionshandel allein reicht, um das Klimaziel einer maximalen globalen Erderwärmung von 1,5 oder 2 Grad Celsius zu erreichen.
Die EU hat sich das Ziel gesetzt, bis 2020 ihre Emissionen um 20 Prozent zu senken. Experten gehen davon aus, dass das erreicht wird. Damit bleibt die EU aber unter den Berechnungen des Weltklimarats IPCC, der eine Reduzierung um 25 bis 40 Prozent für nötig hält bis 2020, um auch nur das 2-Grad-Ziel zu erreichen - das dem Gremium zufolge ohnehin gefährliche Folgen hätte. Der Weltklimarat IPCC fordert sogar, dass die globale Gemeinschaft das 1,5-Grad-Ziel einhalten muss.
Im Emissionshandelssektor - der ja nicht alle Ausstöße umfasst - gingen die Emissionen laut UBA zwischen seinem Start in 2005 und 2018 EU-weit um 29 Prozent zurück. Das bedeutet, dass das für 2020 dem EU ETS zugedachte Senkungsziel von 21 Prozent gegenüber 2005 bereits lange vor 2020 erfüllt ist. "Mit Blick auf das ihm gesetzte Ziel funktioniert der Emissionshandel einwandfrei", sagte Kühleis.
Das UBA stellte Informationen aus IPCC- Berichten zusammen, wonach die globalen CO2-Emissionen bis 2030 um etwa 45 Prozent gegenüber 2010 reduziert werden müssen, um die Erwärmung auf 1,5 Grad Celsius begrenzen zu können.
"Der Emissionshandel wirkte in der Vergangenheit auf viele wie ein zahnloser Tiger - aber er kann eben nur die Ziele erreichen, die man ihm setzt", sagte Kühleis. "Da die europäischen Klimaschutzziele zu wenig ehrgeizig waren, war der Emissionshandel bis zum Jahr 2018 nur begrenzt wirkungsvoll." Der Emissionshandels-Experte geht aber davon aus, dass sich durch die Reform Knappheiten bilden.
Dennoch sieht er die Wirkmacht in Bezug auf den Klimawandel skeptisch. Mit dem Senken des Caps um jährlich 2,2 Prozent, also 48 Millionen Emissionsberechtigungen, sei der Emissionshandel als Instrument auch noch nicht dazu geeignet, das Klimaziel von nur 1,5 Grad Erderwärmung zu erreichen. "Es braucht also unbedingt ambitioniertere Caps. Der EU-ETS allein kann und soll es aber auch deshalb nicht richten." Kühleis plädiert daher für einen Instrumentenmix, in Deutschland zum Beispiel einen angemessenen Weg zum Kohleausstieg.
Auch dem Berliner Öko-Institut zufolge reicht die aktuelle Emissionshandel-Cap nicht, um eines dieser langfristigen Klimaziele zu erreichen.
Fazit
Flach-Gomez' Aussage, dass zu viele CO2-Zertifikate auf dem Markt sind, um das Problem Klimawandel anzugehen, ist richtig. Zwar wird durch die aktuelle Reform des EU-Emissionshandels die Zahl der gehandelten Zertifikate gesenkt. Das alleine reicht Experten zufolge allerdings nicht, um die langfristigen Klimaziele zu erreichen.